नेपालमा प्रतिनिधिसभा विघटन र अन्तर्राष्ट्रिय अभ्यास

अहिले नेपालमा संविधानका सीधा धारालाई बंग्याएर कानुनको नौ सिङ भन्ने प्रमाणित गर्ने प्रयास भइरहेको छ । जानी–बुझी निर्माण गरिएको धारालाई जबर्जस्ती गलत अर्थ लगाउन खोजिएको छ । संसद् र सरकारलाई सक्दो स्थायी बनाउने संविधानको मुख्य मनसाय हो । विगतमा हामीले भोग्नुपरेको मध्यावधि निर्वाचन र सरकारको आयु छोट्याउने अभ्यासलाई रोक्न खोजिएको हो । धारा १०० (४) अनुसार प्रधानमन्त्रीको विरुद्ध दुई वर्षसम्म अविश्वासको प्रस्ताव दर्ता गर्न पाउँदैन र यदि त्यो प्रस्ताव असफल भए अर्को एक वर्ष पुनः अविश्वासको प्रस्ताव दर्ता गर्न सक्दैन । अविश्वासको प्रस्ताव पास भएपछि अर्को कसलाई प्रधानमन्त्री बनाउने भन्नेमा थप समय खर्च नहोस् भनेर धारा १००(५) अनुसार भावी प्रधानमन्त्रीको नामसहित अविश्वासको प्रस्ताव दर्ता गर्न पर्ने विशेष व्यवस्था गरिएको हो । कार्यपालिकालाई बलियो बनाउने यस प्रकारको संवैधानिक व्यवस्था सायद संसारभर कहीँ–कतै छैन ।

त्यसको बदलामा व्यवस्थापिकालाई स्थायित्व दिन धारा ७६ (१)(२)(३) अनुसार कुनै दलको नेता प्रधानमन्त्री बन्न सक्ने तीन चरणको व्यवस्था गरियो । धारा ७६(५) अनुसार कुनै दलले सरकारको नेतृत्व गर्न नसके प्रतिनिधिसभामा निर्वाचित कुनै पनि सांसदले आफूले तीस दिनभित्र विश्वासको मत प्राप्त गर्ने आधार पेश गरेमा त्यस्तो सांसदलाई प्रधानमन्त्री चयन गर्नेसमेत व्यवस्था गरियो । यो प्रावधान प्रस्तावित संविधानको मस्यौदामा उल्लेख थिएन तर नयाँ संविधान घोषणा हुँदा थप भएर आयो । यसबाट पनि व्यवस्थापिकालाई बलियो बनाउने संविधानसभाको मनसाय स्पष्ट हुन्छ ।

०७७ साल पुस ५ गते प्रधानमन्त्रीले आफूसँग नभएको अधिकार प्रयोग गर्दै मन्त्रिपरिषद्बाट निर्णय गराई राष्ट्रपतिसमक्ष संसद्भंगको सिफारिस गर्नुभयो । लामो पृष्ठभूमिसहित आफूलाई काम गर्न सदनमा दुई तिहाइ मत चाहिने आठवटा कारण उल्लेख गर्नुभयो । बिना संवैधानिक आधार संविधानको कुनै पनि धारा प्रयोग नगरी गरिएको सदन भंग गर्ने सिफारिस राष्ट्रपतिले तुरुन्तै सदर गर्नुभयो । संविधानको संरक्षक भएको नाताले यो समस्यालाई दलबीच आपसी सल्लाह गरेर मिलाउने अभिभारा राष्ट्रपतिमा निहित हुन्छ । तर, त्यतातिर कुनै प्रयास नै नगरी संविधानका केही धारा उल्लेख सीधै स्वीकृति गरेर दिइएको छ । प्रधानमन्त्रीले असम्बन्धित संविधानका केही धाराबाहेक यो आदेशमा अन्तर्राष्ट्रिय चलन चल्ती र अनुभवका आधारमा प्रतिनिधिसभा भंग भएको भन्नुभएको छ ।

आफ्नै संविधानमा स्पष्ट व्यवस्था गरिएको प्रावधानलाई अन्य देशको प्रचलन भन्दै अन्यथा व्याख्या गर्ने छुट छैन । संविधानमा स्पष्ट नभएका केही विषय भएर मात्रै बाहिर के–कस्तो प्रचलन छ भनी हेर्न सकिने हो । नेपालको संविधानअनुसार यो सदन भंग गर्ने निर्णय गलत छ, त्यसैले सिफारिसमा कुन धारा प्रयोग गरेको छ भन्नेबारे यो लेखमा व्याख्या गरिने छैन ।

अन्तर्राष्ट्रिय प्रचलन भनेर विशेषतः बेलायतको उदाहरण दिने गरिन्छ । के बेलायतमा प्रधानमन्त्रीले चाहेको बखत सदन भंग गर्न सक्छन् ? बेलायत र नेपालका संवैधानिक आधारहरू समान छन् ?

बेलायतमा ‘फिक्स्ड टर्म पार्लियामेन्ट एक्ट २०११’ आएपछि पहिलोपटक प्रधानमन्त्री टेरेसा मेले सन् २०१७ जुन ८ का दिन मध्यावधि निर्वाचन गरेकी थिइन् । त्यसपछि निर्वाचित प्रधानमन्त्री बोरिस जोन्सनले तीनपटक नयाँ निर्वाचन गर्ने प्रस्ताव सदनमा पेश गरे । पहिलो पटक ४ सेप्टेम्बर २०१९ मा २९८ र ५९ मत, दोश्रो पटक ९ सेप्टेम्बर मा २९३ र ४६ मत र तेस्रो पटक २८ अक्टोबरमा २९९ र ७० मत मात्र प्राप्त गरेको तथ्यांक छ । यो कानुनअनुसार मध्यावधि चुनाव गराउन सदनको दुई तिहाइ मत अनिवार्य थियो । तीन पटकको प्रयासमा पनि आवश्यक मत ल्याउन नसकेपछि प्रधानमन्त्रीलाई नयाँ निर्वाचन गराउनुपर्ने अनिवार्य अवस्था भएको हुँदा उनले सन् २०१९ को डिसेम्बर १२ मा निर्वाचन मिति तोक्न नयाँ ऐन सदनद्वारा पास गर्नुपर्ने भयो । एकै दिन सबै प्रक्रिया पूरा गरी २९ अक्टोबर २०१९ मा ‘अर्लि पार्लियामेन्ट जनरल इलेक्सन एक्ट २०१९’ ले एक पटकको लागि विशेष कानुन नै बनाउन पुग्यो । ३० अक्टोबरमा महारानीबाट स्वीकृत गरी ३१ गतेबाट कानुन लागू भयो । यस निर्वाचनमा ६३९ सदस्यमध्ये ४३८ भोट पाएको थियो १८१ जना अनुपस्थित रहे २० जनाले हुन्न भनेका थिए । नयाँ कानुन बनाउन बहुमत सदस्यले मतदान गरे पुग्ने भएकाले यो बाटो अपनाइएको थियो ।

सन् २०१० को निर्वाचनमा लेबर पार्टी र लिबरल डेमोक्र्याटले आफ्नो घोषणापत्रमा संसद्को निश्चित अवधि तय गर्न कानुन बनाउन प्रस्ताव राखेको थियो । लेबर पार्टीले समय किटान गरेको थिएन तर लिबरलले अबदेखि संसद् अवधि चार वर्षको बनाउने राय अघि सारेको थियो । तर, निर्वाचनमा कुनै पार्टीले पनि आवश्यक बहुमत ल्याउन सकेन । दोश्रो विश्वयुद्धपछि दुईपटक मात्र सन् १९७४ मा र त्यसपछि २०१० मा हंग पार्लियामेन्ट बन्यो । लिबरल र लेबर मिल्दा पनि ३१५ मात्र सिट हुने हुँदा लामो छलफलपछि लिबरल र कन्जरभेटिभका डेभिड क्यामरुन र निक क्लेग प्रधानमन्त्री र उप प्रधानमन्त्री भै संयुक्त सरकार गठन गरिएको थियो । प्रधानमन्त्रीले चाहेको बखत सदन भंग गरेमा लिबरल डेमोक्रेटिकको राजनीतिक भविष्यमा दखल पर्ने कारणले हुनुपर्छ दुई दलबीच सरकार बनाउँदा ‘फिक्स्ड टर्म पार्लियामेन्ट एक्ट २०११’ बनाउने सहमति भएअनुसार सन् २०११ मा अबदेखि सदनको चुनाव प्रत्येक पाँच वर्षमा हुने व्यवस्था भयो । नयाँ कानुनअनुसार अब प्रधानमन्त्रीले मात्रै संसद् भंग गर्न रानीलाई सिफारिस गर्न पाउने अधिकारमा रोक लाग्यो । अब दुई अवस्थामा प्रधानमन्त्रीले सदन भंग गर्न सिफारिस गर्न सक्ने भयो । पहिलो प्रतिनिधिसभाका दुई तिहाइ बहुमतले अब नयाँ निर्वाचनमा जानुपर्छ भनेमा र दोश्रो प्रधानमन्त्रीले विश्वासको मत गुमाएर त्यसको १४ दिनभित्र नयाँ प्रधानमन्त्री चयन गर्न नसकेमा । यसरी सय वर्षदेखि प्रधानमन्त्रीमा निहित अधिकार सदनमा स्थापित गरिएको छ ।

यसअघि ‘पार्लियामेन्ट एक्ट सन् १९११, ले सदनको अवधि पाँच वर्षको तोकेको थियो । राजाले चाहेमा जहिलेसुकै भंग हुन सक्ने सदनलाई अबउप्रान्त प्रधानमन्त्रीको सिफारिस चाहिने भयो । सेप्टेनियल एक्ट सन् १७१६ आउनुअगाडि प्रत्यक तीन वर्षमा संसद् फेरबदल हुने गर्थ्यो । त्यसपछि यो अवधि छोटो भएको महसुस गरी सात वर्षको अवधि बनाइयो । राजाले चाहँदा कुनै पनि बखत नयाँ सदनको छनोट हुन्थ्यो ।

यसरी हेर्दा ‘म्याग्नाकार्टा १२१५’ देखि शुरू भएको बेलायतको कानुनी इतिहास संसारमै उत्कृष्ट र व्यवस्थित छ । भनिन्छ, बेलायतमा जति लिखित कानुन कुनै देशमा पनि छैन । न्यायको शासनमा बेलायतको इतिहास र वर्तमान संसारभर उदाहरणीय छ । तर, यो देशमा संविधान भन्ने छुट्टै पुस्तक छैन । संसद्ले बनाएका विभिन्न कानुन, सर्वोच्च अदालतका निर्णय, विभिन्न प्रथा र परम्परालाई यहाँको संविधानको श्रोत मानिन्छ । संसदीय सम्प्रभूता यहाँको मुख्य सिद्धान्त हो । कानुन बदलिँदै जाँदा राजा र प्रधानमन्त्रीको अधिकार सीमित गर्दै संसद्लाई समयअनुसार बलियो बनाइएको छ । त्यसैले यहाँका प्रधानमन्त्रीले चाहेमा जुनसुकै बेला पनि सदन भंग गर्न सक्छन् भन्ने अहिले नेपालमा गरिएको जिकिर शतप्रतिशत गलत छ । यहाँको संसद् नै सर्वमान्य हुन्छ । सम्प्रभूताको मुख्य श्रोत संसद् हो तर नेपालको सार्वभौम सत्ता र राजकीय सत्ता नेपाली जनतामा निहित छ । नेपाली जनताले सार्वभौम सत्ता प्रयोग गर्नका लागि अद्यावधिक निर्वाचनबाट संसद् छनोट गर्ने व्यवस्था गरिएको हो । त्यसैले संसद् सार्वभौम सत्ता प्रयोग गर्ने र कार्यपालिका संसद्ले तोकेको कार्यसम्पादन गर्ने निकाय हो । संसद्लाई कार्यपालिकाभन्दा कमजोर मानिने गरी संविधानको कुनै पनि प्रावधानलाई बुझ्न सकिँदैन । संविधानले कार्यपालिकालाई संसद्को अधिनमा राख्ने स्पष्ट व्यवस्था गरेको छ ।

संसारमा सबै देशका शासन प्रणाली एकै किसिमको हुँदैन । १८८ देशमा स्पष्ट संविधान लेखिएको छ अथवा लिखित संविधान छ । साना, ठूला देश भनेजस्तै संविधानको आकार पनि फरक–फरक छन् । तर, ठूलो देशको ठूलो संविधान र सानो देशको छोटो संविधान भन्ने हुँदैन । विश्वको दोश्रो सानो देश मोनाकोले सन् १९६२, लेखेको संविधानलाई सबैभन्दा छोटो संविधान मानिन्छ, यसमा जम्मा ३,८१४ शब्द मात्रै छन् । सबैभन्दा लामो संविधान भारतको हो । १,४६,३८५ शब्द रहेको यो संविधान सन् १९४९ नोभेम्बर २६ मा निर्माण भएको थियो । नेपालको वर्तमान संविधानमा ३२,७५३ शब्द छन् । लिखित संविधान भएका ४१ देशका संविधान नेपालभन्दा ठूला छन् भने १४७ देशका संविधान नेपालभन्दा छोटा छन् । सन् १७८७ मे २५ मा फिलाडेल्फियामा बसेको संवैधानिक अधिवेशनबाट सिफारिस भएको ७७६२ शब्द भएको संविधान १७ सेप्टेम्बरमा हस्ताक्षर भई लागू भयो । यही संविधान अहिलेसम्मको पहिलो लिखित संविधान हो । यो संविधानमा सन् २०१४ डिसेम्बरसम्म ११,६००० संशोधन प्रस्ताव प्रस्तुत भएका छन् । ३३ पटक गर्न खोजिएको संशोधनमध्ये ६ पटक असफल भएको इतिहास छ ।

क्यानाडा, इजरायल, न्युजिल्याण्ड, सान मारिनो, स्विडेन, संयुक्त अधिराज्यमा छुट्टै पूर्ण संविधान नलेखिए पनि अन्य कानुन र प्रथालाई संविधान मानिन्छ । क्यानाडामा संवैधानिक कानुन १८६७ लगायत थुप्रै कानुनलाई संविधानको श्रोतको रूपमा लिइन्छ । यो ऐनमा क्यानाडाको संविधान बेलायतको जस्तो हुनेछ भनेर लेखिएको छ । ओमानमा १९९६ सम्म, लिबियामा १९६९ देखि १९७५ सम्म संविधान नै थिएन । हङकङ, मकाउ, ब्रिटिस भर्जिन आइल्यान्ड, फोकल्याण्डलगायत १३ वटा अधिनस्थ राज्यमा आफ्नै छुट्टै संविधान छ ।

अब केही राष्ट्रमा विद्यमान संसद्लाई भंग गरी नयाँ निर्वाचनमा कसरी जाने संवैधानिक व्यवस्था गरिएको छ त्यसबारे छोटकरीमा चर्चा गर्नतर्फ लाग्छु ।

डेनमार्कमा सरकारले कुनै पनि बेला सदन फोकेटिङ भंग गरेर चुनाव घोषणा गर्न सक्छ तर नयाँ सदस्यहरू निर्वाचित नभएसम्म पुरानैले कानुनी मान्यता प्राप्त गर्छन् । फिनल्याण्डमा प्रधानमन्त्रीको सिफारिसमा राष्ट्रपतिले सदन भंग गर्न सक्थ्यो तर अहिले सदनमा उपस्थित संसदीय दलको परामर्शमा मात्रै नयाँ चुनाव गराउन सक्छ । स्विडेनमा पनि प्रधानमन्त्रीले सदन भंग गर्न सक्छन् तर बाँकी रहेको समयसम्मको लागि मात्रै नयाँ निर्वाचन हुन्छ । त्यहाँको सदन चार वर्षका लागि चुनिएको हुन्छ दुई वर्षपछि निर्वाचन भए अर्को दुई वर्षपछि फेरि अद्यावधिक निर्वाचन गर्नुपर्ने हुन्छ । पोल्याण्डमा यदि सरकार निर्माण हुन नसकेमा वा नियुक्त प्रधानमन्त्रीले विश्वासको मत प्राप्त गर्न नसकेमा वा सरकारले प्रस्तुत गरेको बजेट चार महिनाभित्र पास भई राष्ट्रपतिद्वारा स्वीकृत नभएमा सदन भंग गर्ने आदेश राष्ट्रपतिले दिन्छ । इटालीका राष्ट्रपतिसँग सदन भंग गर्ने अधिकार त हुन्छ तर आफ्नो कार्यकाल सात वर्षको अन्तिम छ महिनाभित्र भने भंग गर्न सक्दैन । चेक रिपब्लिकका राष्ट्रपतिले निश्चित केही कारणले मात्रै सदन भंग गर्न सक्छ, सभामुखले प्रस्ताव गरेको प्रधानमन्त्री चुनिन नसकेमा, विश्वासको मतसँग सम्बन्धित प्रस्ताव तीन महिनाभित्र पास नगरेमा, १२० दिनभन्दा बढी सदन स्थगन भएमा, ६० प्रतिशत (१२० र २००) सांसदले सदन भंग गर्ने प्रस्ताव गरेमा । रोमानियामा राष्ट्रपतिले प्रस्ताव गरेका दुई सदस्यलाई सांसदहरूले प्रधानमन्त्री चयन गर्न सकेनन् भने मात्र नयाँ निर्वाचन गराउन सकिने व्यवस्था छ । सन् १९९१ पछि त्यहाँ सदन भंग भएको छैन ।

रसियामा पनि राष्ट्रपतिले तल्लो सदन स्टेट डुमाबाट प्रधानमन्त्रीउपर दुई महिनामा दुईपटक अविश्वासको प्रस्ताव पास भएमा वा राष्ट्रपतिले प्रस्ताव गरेका प्रधानमन्त्री तीन पटकसम्म अस्वीकार भएमा मात्र नयाँ चुनाव गराउन सक्छ । पोर्चुगलको राष्ट्रपतिले सदनमा प्रतिनिधित्व गरेका पार्टीहरू, राज्यसभा (सभामुख, प्रधानमन्त्री, संवैधानिक अदालतका प्रमुख, पूर्वराष्ट्रपति, राष्ट्रपतिका पाँच र संसद्बाट छानिएका पाँच सदस्य) को परामर्शमा मात्रै सदन भंग गर्न सक्छ । पेरुको संविधान १९९३ अनुसार राष्ट्रपतिले तेश्रोपटकसम्म विश्वासको मत प्राप्त गर्न नसकेमा सदन भंग गर्न सक्छ । सन् १९९२ र २०१९, दुवै पटक संसद् भंग भयो तर अल्बर्टो फुजिमोरी र मार्टिन भिजकारालाई विघटित सदनबाट महाभियोग लगाई पदबाट बर्खास्त गरिएको थियो । आयरल्यान्डका राष्ट्रप्रमुखले पनि राज्यसभाका सदस्यहरूको सल्लाह लिन आवश्यक छ ।

नर्वेको संसद् स्टोरेटिङको निर्वाचन प्रत्येक चार वर्षमा हुन्छ । सन् २००५ देखि यहाँको सदनमा १६९ सदस्य रहने व्यवस्था भयो । संसद्ले पूर्ण अवधि चार वर्ष काम गर्छ, यहाँको संविधानअनुसार प्रधानमन्त्रीले विश्वासको मत प्राप्त गर्न सकेन भने राजीनामा दिनुपर्छ र अर्को प्रधानमन्त्रीको निर्वाचन गर्नुपर्छ । संविधानले सदन भंग गरेर नयाँ चुनाव गराउने व्यवस्था छैन । इन्डोनेसियन संविधानको तेश्रो संशोधन १८ अगस्ट २००१ पछि धारा ७(सि) अनुसार यहाँका राष्ट्रपतिले संसद् भंग गर्न नसक्ने स्पष्ट व्यवस्था छ । अमेरिकी राष्ट्रपतिलाई कांग्रेस भंग गर्ने अधिकार छैन ।

तसर्थ अन्तर्राष्ट्रिय प्रचलन भनेर जोडतोडले उदाहरण दिने गरिएको बेलायतमा प्रधानमन्त्रीले चाहनेबित्तिकै महारानीलाई सिफारिस गरेर नयाँ चुनाव गराउन पाइन्छ भन्नु सरासर गलत हो । प्राचीनकालमा राजा देशका मालिक र सर्वेसर्वा थिए, त्यसैले राजाले चाहनेबित्तिकै जे पनि हुन्थ्यो । समयक्रमसँगै राजाका ती अधिकारमा बन्देज लगाइयो । शुरू–शुरुमा प्रजातान्त्रिक मुलुकमा राज्य प्रमुखलाई प्रधानमन्त्रीले चाहेमा सदन भंग गर्न सिफारिस गर्न सक्ने प्रावधान राखियो । आधुनिक युगमा प्रजातन्त्रलाई स्थायित्व दिँदै देश विकास गर्न जसरी कार्यपालिकालाई बलियो बनाइएको थियो त्यसैगरी व्यवस्थापिकालाई पनि बलियो बनाउनुपर्ने अवधारणाको विकास भएको हो । अहिले अधिकांश प्रजातान्त्रिक मुलुकमा राज्य प्रमुखले आफ्नो इच्छामा सदन भंग गर्न सक्दैनन् । बहुसंख्यक देशमा प्रधानमन्त्रीले सिफारिस गर्न पनि निश्चित आधार प्रस्तुत गर्नुपर्ने हुन्छ । संसद्को सम्प्रभुता भएको देशमा सदनको दुई तिहाइ मतले मात्र नयाँ निर्वाचनमा जान सकिन्छ ।

सदन भंग गर्ने प्रचलनबारे संसारका सबै देशमा केही आधार मिलेको देखिन्छ । सदनबाट सरकारलाई कुनै काम गर्न व्यवधान गरेमा, बजेट पास हुन नसकेमा, पटकपटक सरकार बनाउने प्रयास असफल भएमा, सरकारले विश्वासको मत प्राप्त गर्न नसकेमा समानताजस्ता छन् । यी सबैको मापन गर्ने आधार भनेको संसद्को बैठक बसेको अवस्था हो । सदन बसेको बेला माथि उल्लिखित आधार प्रमाणित गर्न नसकिने हुँदा सदनलाई छल्न मिल्दैन ।

यी माथिका कुनै पनि आधार विद्यमान नभएको, प्रतिनिधि सभाको नियमित बैठक नबसेको, संविधानले स्पट बहुमतप्राप्त सरकार प्रमुखले नयाँ निर्वाचनको सिफारिस गर्न पाइँदैन भनेको हुँदा अहिलेको प्रतिनिधि सभा भंग गर्ने कदम गलत छ । यसलाई न्यायालयले सच्याउन सकेको खण्डमा मात्र विद्यमान संविधानको रक्षा हुने हुँदा देश र जनताले कम सास्ती भोग्नुपर्ने हुन्छ ।

केही वर्षयता जमैका, न्युजिल्याण्ड, बेलायतलगायत विश्वका केही देशमा मध्यावधि चुनाव भएका छन् । हालसालै नेपाल, इजरायल, सिंगापुरले मध्यावधि निर्वाचन घोषणा गरेका छन् । कोरोनाको महामारीले विश्वका धेरै देशमा नियमित रूपमा हुने स्थानीय तथा केन्द्रीय निर्वाचनसमेत स्थगित भइरहेको अवस्थामा नयाँ निर्वाचनको घोषणाले सरकार कति गैरजिम्मेवार बनिरहेको छ भन्ने स्पष्ट हुन्छ । र संविधानको अपव्याख्याको निम्ति व्यक्ति वा झुण्डको स्वार्थ लागिपरेको देखिन्छ । संविधानको मानमर्दन र जनताको सर्वोपरितालाई लत्याउने कामले देशको यो कालखण्ड इतिहासकै कालो टीका बनेर संसारलाई हँसाइरहेको छ । यस्तो अवस्थामा जनताले आस गर्ने ठाउँ र समस्यालाई सम्बोधन गर्न सक्ने निकाय, व्यक्तिहरूबाट संविधानको सत्यतथ्य व्याख्या हुन आवश्यक छ ताकि समस्याले सहजै निकास पाओस् र देशले अग्रगामी खाका कोर्न सफल होस् ।